Quero “fazer coro” às assertivas do excelente artigo publicado na Revista Consultor Jurídico no de 25 de maio de 2012 da Dra. Cleide Regina F. Pompermaier, digníssima Procuradora do município de Blumenau, que não tem medido esforços para provar que os municípios brasileiros sofrem de inanição financeira também por outros sérios motivos, e não só os alegados pelo Senador Cassildo Maldaner, emérito representante do Estado de Santa Catarina, nos termos da claudicante NOTA INFORMATIVA Nº 1.765, DE 2011, referente à SCT nº 2011 – 05322 que versa sobre cobrança de tributos municipais, em que avaliza as colocações de seu Consultor Legislativo ROBERTO BARBOSA DE CASTRO, como se transcreve uma parte abaixo “sic”:
(...) Em primeiro lugar, o artigo ignora a realidade da imensa maioria das comunas brasileiras, organizadas como micromunicípios com baixíssima geração de renda (...)
...) Com muita probabilidade, um rápido exame das estatísticas pertinentes revelará que seria antieconômico manter, quem sabe em pelo menos sessenta por cento dos municípios brasileiros, uma carreira com vários auditores remunerados, como ela defende, com salário compatível com o cargo, tendo como limite o subsídio do Prefeito. Ademais, a autora imagina que tais servidores deveriam ter nível superior, ignorando que cidadãos com essa característica são raros no vasto interior brasileiro, e supõe, com boa dose de otimismo, que esses auditores agiriam com altiva independência em face do poder político municipal, até porque seriam recrutados e preparados com o mesmo rigor dos auditores da Receita Federal (...).
(...) Na página 3, a autora consegue retirar do inciso XVIII do art. 37 da Constituição (a administração fazendária e seus servidores fiscais terão, dentro de suas áreas de competência e jurisdição, precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da lei) a conclusão de que os Municípios estão obrigados à melhora na qualidade do sistema tributário local: não é uma liberalidade, mas uma obrigação (...)
(...) Por outro lado, é, no mínimo, precipitada a tese de que somente o Auditor Fiscal pode lançar tributo e que, por isso, somente Auditor Fiscal (...).
Na verdade, quem ignora a realidade da imensa maioria dos municípios brasileiros são os que ficam transitando em tapetes vermelhos, sentindo o frescor do ar condicionado e o conforto dos Gabinetes de Brasília. Os que conhecem bem as entranhas das comunas deste “GIGANTinho” ainda adormecido, como eu que já ministrou inúmeros cursos de treinamento de administração tributária (2) e tributos municipais e sentiu de perto os inúmeros problemas operacionais dos municípios sabe que não é bem assim! Qualquer município por menor que seja tem potencialidade tributária bem acima do que normalmente arrecada. Isso posso provar através de inúmeros estudos e planilhas estatísticas que fiz do desempenho da arrecadação dos principais tributos de pequenos municípios e experiências diretas em minhas assessorias. Já “os técnicos” do BNDES em longo trabalho técnico/estatístico de gabinete afirmaram (3) que todas as Prefeituras do país arrecadam o ISS. Arrecadar todos arrecadam, bem ou mal, até porque muitos usuários não tem como deixar de exigir Nota Fiscal de Prestação de Serviços. Todavia, os recolhimentos na maioria dos municípios brasileiros são feitos por espontaneidade de seus contribuintes, como é sabido, já que é rara a “revisão periódica” dos últimos cinco anos como se faz, p. ex., no município onde exerci o cargo de Auditor Fiscal de Tributos até minha aposentadoria.
Por oportuno, devo citar que é o setor terciário o que mais cresce no país, considerando a soma do PIB do comércio e da prestação de serviços nos termos da LC 116/2003 que relaciona as atividades tributáveis.
A bem da verdade, a “realidade da imensa maioria das comunas brasileiras, organizadas como micromunicípios com baixíssima geração de renda” como o digníssimo Senador mesmo avaliza e qualifica é provocada pelo imobilismo, comodismo e/ou interesse eleitoreiro dos prefeitos brasileiros. E vou muito além! É comuníssimo encontrar municípios que não chegam arrecadar 1/3 (um terço) de suas potencialidades em face da sonegação, evasão e informalidade. Na maioria dos “micromunicípios” como qualifica o emérito Senador é raro encontrar alguns que tenham uma estrutura TAF (tributação, arrecadação e fiscalização) organizada e dinâmica. Deparei com inúmeras “ações fiscais” nas quais o correto rito processual-fiscal era rotineiramente desobedecido. E porque disso? Por que não existe pessoal qualificado à altura das necessidades complexas que a área exige. Quaisquer autuações que não obedece a um correto rito do processo fiscal é um “prato cheio” para quaisquer Advogados minimamente preparados derruba-las. A boa arrecadação nos micromunicípios só se dá quando existem grandes investimentos estatais ou privados, como é o caso de Carmópolis (SE), Niquelândia (GO), Camaçari (BA); os municípios lindeiros do lago da Itaipu Binacional; os que têm trechos de rodovias pedagiadas e muitos outros que refletem na arrecadação do ISS do município, sendo os recolhimentos feitos por “substituição tributária”.
Por oportuno, vale muito contar esta passagem na minha vida profissional. Em 1996, através do Chefe do Setor de Tributação e Arrecadação de um município litorâneo do Paraná que participou de um dos meus cursos fui convidado a ir até a sua cidade e fazer um estudo e diagnóstico do desempenho da área TAF, já que a arrecadação não passava dos R$ 13 mil por mês. Em lá chegando, de plano “senti no ar” a presença da ineficácia. Falta de servidores; os presentes despreparados; ausência total de controles informatizados; Cadastro Econômico e Fiscal falho (inadequado) e desatualizado e duas agências bancárias que não recolhiam em média até R$ 300 (trezentos) reais/mês. Em entrevista com o Secretário, “irmão do Prefeito” (4), o mesmo afirmou-me que seria debalde insistir nos trabalhos por que a cidade era economicamente fraca. Mesmo assim insisti nos trabalhos e em apenas dois dias já tinha o diagnóstico certo. Só em profissionais autônomos a Taxa média fixa, bem menor que as das cidades vizinhas, chegava a uma arrecadação de R$ 15 mil e o total da arrecadação era por volta de R$ 60 mil/mês. Não satisfeito, saí com o Secretário de Fazenda e mostrei inúmeras obras de construção civil que não eram tributadas, de escritórios e clinicas que não estavam cadastradas. Assim sendo, o Secretário convenceu-se de minhas assertivas, todavia, naquela gestão nenhuma providência foi tomada. Passaram-se os anos; as rodovias que atravessam o referido município foram melhoradas e pedagiadas. Em face disso, a arrecadação, por “substituição tributária” do pedágio aumentou substancialmente, sendo hoje por volta de R$ 2.800 milhões. Assim sendo, a receita decorrente da prestação de serviços difusa na cidade foi esquecida!
Quanto aos Recursos Humanos, é importante frisar que estes municípios raramente fazem concursos adequados para a área tributária que costumo denomina-la de TAF sobre a qual também a maioria dos municípios brasileiros mantém-na completamente desmantelada. E quando o fazem acham que a Auditoria Fiscal pode ser satisfatoriamente exercida por concursados testados em nível médio, quando os mesmos têm que trabalhar cotidianamente com noções dos ramos do Direito, de Processo Fiscal, da Contabilidade, da Redação Processual, de Estatística e etc., matérias que não se aprende nos cursos de níveis médios. Só uns poucos municípios populosos do interior, os balneários, estâncias hidrominerais e de algumas capitais conseguem ter uma arrecadação um pouco maior, todavia nem sempre compatíveis com suas potencialidades, isto porque os contadores ajustam à receita anual do contribuinte aos custos totais. Só quem está envolvido com a Administração Tributária Municipal percebe que a arrecadação do ISS sobe na mesma proporção da inflação, nunca em função do desempenho da fiscalização, nem tampouco da externa, pois estas inexistem na quase totalidade dos pequenos municípios brasileiros.
A bem da verdade, a “realidade da imensa maioria das comunas brasileiras, organizadas como micromunicípios com baixíssima geração de renda” como o digníssimo Senador mesmo avaliza e qualifica é provocada pelo imobilismo, comodismo e/ou interesse eleitoreiro dos prefeitos brasileiros. E vou muito além! É comuníssimo encontrar municípios que não chegam arrecadar 1/3 (um terço) de suas potencialidades em face da sonegação, evasão e informalidade. Na maioria dos “micromunicípios” como qualifica o emérito Senador é raro encontrar alguns que tenham uma estrutura TAF (tributação, arrecadação e fiscalização) organizada e dinâmica. Deparei com inúmeras “ações fiscais” nas quais o correto rito processual-fiscal era rotineiramente desobedecido. E porque disso? Por que não existe pessoal qualificado à altura das necessidades complexas que a área exige. Quaisquer autuações que não obedece a um correto rito do processo fiscal é um “prato cheio” para quaisquer Advogados minimamente preparados derruba-las. A boa arrecadação nos micromunicípios só se dá quando existem grandes investimentos estatais ou privados, como é o caso de Carmópolis (SE), Niquelândia (GO), Camaçari (BA); os municípios lindeiros do lago da Itaipu Binacional; os que têm trechos de rodovias pedagiadas e muitos outros que refletem na arrecadação do ISS do município, sendo os recolhimentos feitos por “substituição tributária”.
Por oportuno, vale muito contar esta passagem na minha vida profissional. Em 1996, através do Chefe do Setor de Tributação e Arrecadação de um município litorâneo do Paraná que participou de um dos meus cursos fui convidado a ir até a sua cidade e fazer um estudo e diagnóstico do desempenho da área TAF, já que a arrecadação não passava dos R$ 13 mil por mês. Em lá chegando, de plano “senti no ar” a presença da ineficácia. Falta de servidores; os presentes despreparados; ausência total de controles informatizados; Cadastro Econômico e Fiscal falho (inadequado) e desatualizado e duas agências bancárias que não recolhiam em média até R$ 300 (trezentos) reais/mês. Em entrevista com o Secretário, “irmão do Prefeito” (4), o mesmo afirmou-me que seria debalde insistir nos trabalhos por que a cidade era economicamente fraca. Mesmo assim insisti nos trabalhos e em apenas dois dias já tinha o diagnóstico certo. Só em profissionais autônomos a Taxa média fixa, bem menor que as das cidades vizinhas, chegava a uma arrecadação de R$ 15 mil e o total da arrecadação era por volta de R$ 60 mil/mês. Não satisfeito, saí com o Secretário de Fazenda e mostrei inúmeras obras de construção civil que não eram tributadas, de escritórios e clinicas que não estavam cadastradas. Assim sendo, o Secretário convenceu-se de minhas assertivas, todavia, naquela gestão nenhuma providência foi tomada. Passaram-se os anos; as rodovias que atravessam o referido município foram melhoradas e pedagiadas. Em face disso, a arrecadação, por “substituição tributária” do pedágio aumentou substancialmente, sendo hoje por volta de R$ 2.800 milhões. Assim sendo, a receita decorrente da prestação de serviços difusa na cidade foi esquecida!
Quanto aos Recursos Humanos, é importante frisar que estes municípios raramente fazem concursos adequados para a área tributária que costumo denomina-la de TAF sobre a qual também a maioria dos municípios brasileiros mantém-na completamente desmantelada. E quando o fazem acham que a Auditoria Fiscal pode ser satisfatoriamente exercida por concursados testados em nível médio, quando os mesmos têm que trabalhar cotidianamente com noções dos ramos do Direito, de Processo Fiscal, da Contabilidade, da Redação Processual, de Estatística e etc., matérias que não se aprende nos cursos de níveis médios. Só uns poucos municípios populosos do interior, os balneários, estâncias hidrominerais e de algumas capitais conseguem ter uma arrecadação um pouco maior, todavia nem sempre compatíveis com suas potencialidades, isto porque os contadores ajustam à receita anual do contribuinte aos custos totais. Só quem está envolvido com a Administração Tributária Municipal percebe que a arrecadação do ISS sobe na mesma proporção da inflação, nunca em função do desempenho da fiscalização, nem tampouco da externa, pois estas inexistem na quase totalidade dos pequenos municípios brasileiros.
A RMC (Região Metropolitana de Curitiba), p. ex., possui atualmente 29 (vinte e nove) municípios, todos com a arrecadação do ISS abaixo de suas potencialidades, inclusive a capital (Curitiba) hoje com uma estrutura operacional e pessoal aquém das necessidades, já há muito poderia estar arrecadando mais de um bilhão de reais, no entanto, teve sua previsão para 2013 de R$ 985 milhões de reais, mas arrecadou só R$ 901 milhões (5), portanto, a média por hab/ano de 2011 a 2013 cresceu sofrivelmente (901: 1.849 = R$ 487,29 hab/ano) em relação aos anos anteriores. Apenas para registrar: 2012 R$ 823 – pop. 1.777 – média hab/ano = R$ 463,14 hab/ano; 2011 R$ 710 milhões – pop. 1.752 – media hab/ano = R$ 405,25.
A cidade, p. ex., onde o autor deste artigo reside, uma das mais populosas (227 mil/hab.) da RMC (6) que deveria ter arrecadado em 2009 por volta de R$ 16.300 (dezesseis milhões e trezentos mil reais) arrecadou apenas R$ 8.065 (oito milhões e sessenta e cinco mil reais) (7); esta cidade que comporta no mínimo 10 (dez) AFTMs (8) em campo não possui nenhum, embora tenha feito no passado concurso para uma vaga em nível superior de Agente Fiscal de Tributos e até hoje não foi empossado. Os que trabalham internamente, alguns em fase de aposentadoria não são concursados em nível superior. Outro exemplo da mesma RMC é o caso de Campo Magro com 26.755 hab. (IBGE/2013) arrecadou em 2009 R$ 1.069 (um milhão...)(9), quando poderia ter arrecadado por volta de R$ 1.570 (um milhão, quinhentos...). Mais um exemplo da RMC: o município de Campo Largo com 121 mil hab. (IBGE/2013) arrecadou de ISS em 2009 R$ 7.089 (10), quando poderia ter arrecadado R$ 11.700 (onze milhões e setecentos reais). Lamentavelmente os dados/informações numérico/estatísticas do IBGE são de 2009, já que os outros anos não estão disponíveis no seu “site” talvez por falta de colaboração dos municípios.
O importante a observar é que a reestruturação e modernização da área TAF dos municípios, inclusive com possibilidade de financiamento através de créditos subsidiados (11) do Programa Nacional de Apoio à Modernização Administrativa e Fiscal – PNAFM (12) da Caixa Econômica Federal, não chega ao custo de 20% (vinte) por cento da diferença do aumento da arrecadação. É claro que para obter o financiamento do PNAFM os municípios precisarão de um projeto bem elaborado e fundamentado, se não a referida linha de crédito será negada.
Com relação à remuneração compatível ao cargo é possível, sim Senhor Senador! Os Auditores Fiscais de Tributos Municipais das Capitais e cidades de bom porte tem remuneração entre R$ 8.000,00 a R$ 15.000,00 não porque estão atrelados à remuneração dos Prefeitos, mas por que tem maior potencialidade de arrecadação em face do acúmulo de maiores empresas prestadoras de serviços e com isso maior Gratificação de Produtividade Fiscal (GPF). Todavia, as pequenas municipalidades (e são milhares...) que consigam aumentar a arrecadação de R$ 500 mil para R$ 800 (oitocentos mil reais) no ano, podem com a diferença pagar perfeitamente R$ 5.000 (cinco mil reais) de vencimentos para um ou dois AFTMs. Se for apenas um o custo será anual de R$ 60.000 (sessenta mil) e dois 120.000 (cento e vinte mil), restando uma diferença razoável em favor do Orçamento Municipal. Para reestruturar e dinamizar a área TAF de um município, no entanto, é preciso autêntica vontade, além de pessoal de escol pós-graduado na área, mesmo que tenha que ir buscar nos grandes centros através de atrativos financeiros.
Já com relação ao esforço para a melhoria da qualidade dos serviços produzidos pela área tributária em qualquer município brasileiro além de ser um avanço (13), também é uma obrigação legal, sim Senhores! Em especial em respeito aos contribuintes corretos que precisam e merecem e, quanto aos sonegadores e fraudadores da Fazenda municipal, estes não terão razão para reclamar, nem com o beneplácito de seus protetores.
Somente o Auditor Fiscal de Tributos que ingressa exclusivamente mediante concurso público, mesmo nas municipalidades, por vários fundamentos, é o servidor com poderes para assinar todos os documentos relativos à constituição do crédito tributário nos termos do artigo 142 do CTN. Por isso, a absoluta necessidade de uma Lei especial (abrangente) regulamentadora da carreira nos termos da Carta Magna. Os servidores comissionados, inclusive os Agentes Políticos (Prefeitos e Secretários) não podem porque além de envolvidos com as tendências eleitorais, são também temporários; os extraquadros e contratados por tempo determinado são totalmente incompetentes e estariam em desvio de função. Precisa fundamentar mais?!
Os legisladores sérios (constituintes e congressuais) vêm produzindo leis inflexíveis nesse campo, ainda bem, sem margem de interpretações espúrias, visando uma senda evolutiva da Administração Pública brasileira, todavia a mesma tem sido vilipendiada e ameaçada por mentes que acham que o Estado é de sua propriedade.
A cidade, p. ex., onde o autor deste artigo reside, uma das mais populosas (227 mil/hab.) da RMC (6) que deveria ter arrecadado em 2009 por volta de R$ 16.300 (dezesseis milhões e trezentos mil reais) arrecadou apenas R$ 8.065 (oito milhões e sessenta e cinco mil reais) (7); esta cidade que comporta no mínimo 10 (dez) AFTMs (8) em campo não possui nenhum, embora tenha feito no passado concurso para uma vaga em nível superior de Agente Fiscal de Tributos e até hoje não foi empossado. Os que trabalham internamente, alguns em fase de aposentadoria não são concursados em nível superior. Outro exemplo da mesma RMC é o caso de Campo Magro com 26.755 hab. (IBGE/2013) arrecadou em 2009 R$ 1.069 (um milhão...)(9), quando poderia ter arrecadado por volta de R$ 1.570 (um milhão, quinhentos...). Mais um exemplo da RMC: o município de Campo Largo com 121 mil hab. (IBGE/2013) arrecadou de ISS em 2009 R$ 7.089 (10), quando poderia ter arrecadado R$ 11.700 (onze milhões e setecentos reais). Lamentavelmente os dados/informações numérico/estatísticas do IBGE são de 2009, já que os outros anos não estão disponíveis no seu “site” talvez por falta de colaboração dos municípios.
O importante a observar é que a reestruturação e modernização da área TAF dos municípios, inclusive com possibilidade de financiamento através de créditos subsidiados (11) do Programa Nacional de Apoio à Modernização Administrativa e Fiscal – PNAFM (12) da Caixa Econômica Federal, não chega ao custo de 20% (vinte) por cento da diferença do aumento da arrecadação. É claro que para obter o financiamento do PNAFM os municípios precisarão de um projeto bem elaborado e fundamentado, se não a referida linha de crédito será negada.
Com relação à remuneração compatível ao cargo é possível, sim Senhor Senador! Os Auditores Fiscais de Tributos Municipais das Capitais e cidades de bom porte tem remuneração entre R$ 8.000,00 a R$ 15.000,00 não porque estão atrelados à remuneração dos Prefeitos, mas por que tem maior potencialidade de arrecadação em face do acúmulo de maiores empresas prestadoras de serviços e com isso maior Gratificação de Produtividade Fiscal (GPF). Todavia, as pequenas municipalidades (e são milhares...) que consigam aumentar a arrecadação de R$ 500 mil para R$ 800 (oitocentos mil reais) no ano, podem com a diferença pagar perfeitamente R$ 5.000 (cinco mil reais) de vencimentos para um ou dois AFTMs. Se for apenas um o custo será anual de R$ 60.000 (sessenta mil) e dois 120.000 (cento e vinte mil), restando uma diferença razoável em favor do Orçamento Municipal. Para reestruturar e dinamizar a área TAF de um município, no entanto, é preciso autêntica vontade, além de pessoal de escol pós-graduado na área, mesmo que tenha que ir buscar nos grandes centros através de atrativos financeiros.
Já com relação ao esforço para a melhoria da qualidade dos serviços produzidos pela área tributária em qualquer município brasileiro além de ser um avanço (13), também é uma obrigação legal, sim Senhores! Em especial em respeito aos contribuintes corretos que precisam e merecem e, quanto aos sonegadores e fraudadores da Fazenda municipal, estes não terão razão para reclamar, nem com o beneplácito de seus protetores.
Somente o Auditor Fiscal de Tributos que ingressa exclusivamente mediante concurso público, mesmo nas municipalidades, por vários fundamentos, é o servidor com poderes para assinar todos os documentos relativos à constituição do crédito tributário nos termos do artigo 142 do CTN. Por isso, a absoluta necessidade de uma Lei especial (abrangente) regulamentadora da carreira nos termos da Carta Magna. Os servidores comissionados, inclusive os Agentes Políticos (Prefeitos e Secretários) não podem porque além de envolvidos com as tendências eleitorais, são também temporários; os extraquadros e contratados por tempo determinado são totalmente incompetentes e estariam em desvio de função. Precisa fundamentar mais?!
Os legisladores sérios (constituintes e congressuais) vêm produzindo leis inflexíveis nesse campo, ainda bem, sem margem de interpretações espúrias, visando uma senda evolutiva da Administração Pública brasileira, todavia a mesma tem sido vilipendiada e ameaçada por mentes que acham que o Estado é de sua propriedade.
(1) Será que todo o Senado pensa da mesma maneira?
(2) Não confundir Administração Tributária Municipal com Direito Tributário Municipal;
3) Ver em: AMORI, Érika e OLIVEIRA, Paulo André. Tributação Municipal: desigualdades de carga tributária loca On-line}. Disponível: http://www.federativo.bndes.gov.br (08.06.2000).
(4) O nepotismo é o maior câncer das municipalidades brasileiras.
(6) Região Metropolitana de Curitiba (RMC);
(7) Ver em: http://www.cidades.ibge.gov.br/xtras/temas.phplang=&codmun=410580&idtema71& search=parana|colombo|financas-publicas-2009
(8) Auditor Fiscal de Tributos Municipais
(9) http://www.cidades.ibge.gov.br/xtras/temas.php? lang=&codmun=410425&idtema=71& search=parana|campo-magro|financas-publicas-2009
(10) http://www.cidades.ibge.gov.br/xtras/temas.php?lang=&codmun=410420&idtema=71& search=parana|campo- largo|financas-publicas-2009
(11) Ver art. 64, § 1º e 2º da LRF (LC 101/2000)
(13) Se não quisermos retroceder à republiqueta de 5º mundo.
(14) Os trechos sublinhados foram feitos pelo autor do artigo.
*Ivan Veronesi é tributarista, contador, Administrador, sociólogo, pós-graduado em Administração Pública com ênfase em Administração Tributária Municipal; professor licenciado e Auditor Fiscal de Tributos aposentados.
"As opiniões emitidas pelo autor são de sua inteira responsabilidade."
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