Administração Pública – Direito Administrativo
O “sistema do mérito” é um plano ou conjunto de planos constituindo um projeto global de métodos e processos visando à valorização da pessoa, enquanto trabalhadora, no âmbito público e/ou privado, desde seu ingresso, elaboração quadros de cargos e salários em planos de carreiras, acompanhamento e assistência técnica e operacional com cursos de treinamento, capacitação e reciclagens até a transposição do servidor para a inatividade. É um projeto de larga envergadura, digno só de governantes que tem uma concepção sensível inspirada na visão holística moderna do homem no trabalho.
O grande paladino do sistema do mérito no serviço público foi o saudoso e emérito Administrador Belmiro Siqueira, festejado pelo CFA (Conselho Federal de Administração), como seu Patrono, que na década de 1960, inspirou-se nas mudanças porque passavam os países europeus de modelos democráticos em que se colocavam o trabalho e o trabalhador no centro do desenvolvimento das nações. Egresso de cursos de Administração Pública no continente europeu, em especial, na França onde a valorização profissional e a introdução de planos de carreiras no Serviço Público era a marca predominante, o jovem Belmiro, idealista como sempre o foi, sonhou em trazer para o Brasil os planos e as idéias do país de Henry Fayol e aqui transformá-los em projetos para serem implantados no campo da administração pública, em especial da administração de pessoal, hoje mais conhecida como Administração de Recursos Humanos.
Foi então que estribados nos seus estudos, as “Constituições” de 1967/69, (97, § 1º) e de 1988 (37, II) ratificaram a disposição na Lei Maior (CF/1946) em que as oportunidades de trabalho, ou seja, o ingresso no serviço público só se daria através de concurso público. Como na Europa já se adotava este critério, a CF de 1967/69 confirmou o dispositivo daquela Carta assim redigida: “A primeira investidura em cargo de carreira e em outros que a lei determinar efetuar-se-á mediante concurso, precedendo inspeção de saúde (grifo meu)”. Assim, estava inaugurado em nosso país o começo do “sistema do mérito” e nos anos seguinte o Dr. Belmiro Siqueira se encarregaria de introduzir através do Departamento Administrativo do Serviço Público – DASP, órgão inspirado e criado por ele, os “planos de carreiras, cargos e salários” em todos os Ministérios do país. Foi assim que a máquina do Estado brasileiro saiu do marasmo em que se encontrava, com funcionários admitidos sem nenhuma qualificação e os já em exercício passaram a ter cursos de aperfeiçoamento e capacitação para maior e melhor desempenho e produtividade.
Adveio, então os “ventos da bonança”, pois os funcionários com maior preparo e capacitação produziam mais e melhor e avançavam nas carreiras, mediante avaliação periódica, com recompensa financeira. Todavia, o sonho durou pouco e só permaneceu enquanto o lúcido Administrador citado permaneceu à frente do comando da política de pessoal no serviço público federal até o golpe militar de 1964, quando desmantelaram e abandonaram propositadamente a construção de um projeto de altíssima importância para a nação.
A seguir veio a CF de 1967 e Emenda 1/69 onde se introduziu a mais vergonhosa e mal intencionada disposição, de inspiração delfiniana, que no § 1º do seu artigo 97 estatuía “A primeira investidura em cargo público dependerá de aprovação prévia, em concurso público de provas ou de provas e títulos, salvo os casos indicados por lei (grifo meu). E no seu artigo 106: O regime jurídico dos servidores admitidos em serviços de caráter temporário ou contratados para funções de natureza técnica especializada será estabelecido em lei especial” (grifo meu). Foi daí que adveio os famosos “trens da alegria” aos apaniguados e apadrinhados das mais variadas espécies, vez que não havia nenhuma dificuldade para se admitir qualquer pessoa sem nenhum preparo nos três âmbitos (federal, estadual e municipal). O critério era o “QI” (quem indica) e não “CP” (competência profissional).
O artifício para uma pessoa protegida galgar um cargo alto no serviço público também era de uma facilidade gregoriana. Todos os Poderes da República, na época, eram “useiros e vezeiros” das benesses abertas por aquela indigitada CF. Por exemplo, um parente de qualquer alto funcionário com formação de advogado, fazia um concurso e era aprovado para o cargo de “agente de portaria” (primeira investidura) e posteriormente o mesmo seria aproveitado e readaptado num cargo próprio (isolado) como Assistente Jurídico no seu gabinete. E até quando permaneceu assim? Até o advento da CF/88 que fechou todas as “comportas e ralos” para a admissão sem critérios legais e/ou morais, mas ainda ficou a “contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público” (inciso IX do art. 37), cuja interpretação e prática tem sido alvo de severas críticas do povo, em especial do Ministério Público (guardião da lei), a quem interessa fiscalizar e controlar os atos dos agentes públicos.
E o que trouxe de novo nesta área a CF/88? E o que passamos a analisar. Nenhum dos três âmbitos do Serviço Público ainda hoje cumpre satisfatoriamente a Constituição Federal no que concerne à política e administração de recursos humanos. Embora estejamos no terceiro milênio quando a aplicação e avanço da ciência e tecnologia noutros campos estejam até bem adiantadas em muitos países, inclusive no Brasil, no que concerne a valorização e tratamento do servidor público nosso país é também um dos últimos. Na verdade acho que ainda nada mudou, por isso a razão de tantas greves e reivindicações dos servidores de quadros efetivos. A União e alguns Estados brasileiros pouco avançou neste campo, mas por negligência e ao arrepio da lei passaram a se preocupar mais com o desempenho econômico do país.
Ora, todos nós estamos sobejamente convencidos de que nada vale o crescimento econômico sem o aumento da qualidade de vida de seus habitantes (IDH). É o caso do Brasil que chegou a ser o 8º (oitavo) na escala de importância mundial, mas sempre na marca de um dos últimos na distribuição de riqueza, acompanhado só por um pobre país africano. Lamentável, não!? E porque isto acontece? Porque não temos uma política e ações abrangentes no campo da educação de forma efetiva e continuada. E o sistema do mérito está contido exatamente dentro deste contexto. A admissão mediante concurso e a formação de quadros de carreiras com servidores preparados através de cursos de capacitação e reciclagens deve fazer parte de uma política permanente de aperfeiçoamento. É o país como um todo que ganha com isto. Se não, continuaremos com um Serviço Público improdutivo e oneroso e com os conhecidos desvios de função. E num Setor com dez servidores lotados, apenas três bem treinados e capacitados produziriam mais e melhor.
O DASP era o órgão centralizador que se encarregava destes trabalhos com eficiência e eficácia. No momento em que o mesmo foi extinto e passou-se a descentralizar tais ações por necessidade e a critério da cada órgão de governo, presenciamos com amargura o abandono desta diretriz. O objetivo era de que os três âmbitos do Estado brasileiro criassem seus órgãos que viessem a cuidar desta área de forma cabal e abrangente. Atualmente, algumas Prefeituras de capitais e outras de cidades maiores do interior do país criaram seus Institutos, mas pouco avançaram neste sentido.
Na atualidade, só o governo federal tem alguns bons planos de carreiras e uma escola de administração para aperfeiçoamento de servidores no âmbito da Receita Federal, ou seja, a Escola de Administração Fazendária. A maioria dos Estados e quase a totalidade dos municípios brasileiros não dão a menor importância às disposições constitucionais da espécie, mesmo com a imposição da Lei.
Vejamos o que diz o artigo 37 (DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA) da CF em vigor:
Caput – “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte (grifo meu):
I – os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei.
II – a investidura em cargos ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;
V – as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;
§ 2º - A não observância do disposto nos incisos II e III implicará a nulidade do ato e a punição da autoridade responsável, nos termos da lei “(grifos meus).
O inciso I já veio com o texto original da CF e é norma consagrada por todas as constituições democráticas no Estado de Direito. Quanto à disposição do inciso II, se por um lado esta trouxe avanço, qual seja, à seleção por categorias profissionais obrigando a administração pública nos três âmbitos instituírem leis criando planos de carreiras e de cargos e salários, por outro, com sua parte final fez criar a maior corrupção política neste país, pela distribuição de cargos de confiança. A imensa maioria dos municípios deste país cumpre de forma insatisfatória a parte positiva deste inciso que se apresenta de forma imperativa na CF.
Ora, se o mencionado critério legal não fosse tão importante para o Serviço Público não teriam os estudiosos e legisladores a preocupação de inserir na Carta Magna tal diretriz. Passados todos estes anos vemos agora, mais do nunca, a necessidade de Reforma Política através da qual o Congresso deve propor mudança global e de critérios de suprimento de Recursos Humanos na Administração Pública, em especial na distribuição de cargos de confiança. A parte final do inciso II do art. 37 acima citado é o principal vetor de todas as mazelas que hoje vemos acontecer em todo o país. É a chamada distribuição de cargos por critérios políticos permitidos pela CF para atender os partidos políticos da base aliada do Poder Governante.
Por isto afirmo de forma radical que para o exercício de qualquer atividade, pública ou privada, somente o Sistema do Mérito deve predominar. Quanto às disposições do inciso V, estes tiveram dois objetivos de ordem operacional, que também não foram cumpridos satisfatoriamente; o primeiro, seria de dar oportunidade de valorização aos servidores de carreira para o preenchimento de cargos em comissão de direção, chefia e assessoramento; e o segundo, visaria à profissionalização dos servidores na administração pública e com isto atrair profissionais com maior e melhor qualificação. A disposição do § 2º visa punir os maus gestores públicos que tem por escopo a prática de atos eivados de improbidade e a aqueles que costumam agir por “impulsos fisiológicos” achando que o serviço público só se comanda sem lei. Na mesma linha de preocupação, todavia sob outro enfoque, devemos citar o inciso XXII do mesmo artigo (37) e o inciso XV do art. 52, tentando uma reestruturação institucional das Administrações Tributárias, nos três âmbitos, através dos quais o Congresso Nacional (Introdução da EC 42/2003) pôs à disposição dos Executivos mecanismos para melhoria do desempenho da área fazendária.
Lamentavelmente, parece que todo esse aparato constitucional não está sendo suficiente para consecução destes objetivos. Por isso fico a me perguntar, quem vai cobrar o cumprimento destas imposições legais (constitucionais)? Será a Ministério Público, sob pressão da sociedade organizada ou teremos que esperar que o aumento do nível instrucional e cultural do povo brasileiro o faça naturalmente? Só Deus sabe!
O “sistema do mérito” é um plano ou conjunto de planos constituindo um projeto global de métodos e processos visando à valorização da pessoa, enquanto trabalhadora, no âmbito público e/ou privado, desde seu ingresso, elaboração quadros de cargos e salários em planos de carreiras, acompanhamento e assistência técnica e operacional com cursos de treinamento, capacitação e reciclagens até a transposição do servidor para a inatividade. É um projeto de larga envergadura, digno só de governantes que tem uma concepção sensível inspirada na visão holística moderna do homem no trabalho.
O grande paladino do sistema do mérito no serviço público foi o saudoso e emérito Administrador Belmiro Siqueira, festejado pelo CFA (Conselho Federal de Administração), como seu Patrono, que na década de 1960, inspirou-se nas mudanças porque passavam os países europeus de modelos democráticos em que se colocavam o trabalho e o trabalhador no centro do desenvolvimento das nações. Egresso de cursos de Administração Pública no continente europeu, em especial, na França onde a valorização profissional e a introdução de planos de carreiras no Serviço Público era a marca predominante, o jovem Belmiro, idealista como sempre o foi, sonhou em trazer para o Brasil os planos e as idéias do país de Henry Fayol e aqui transformá-los em projetos para serem implantados no campo da administração pública, em especial da administração de pessoal, hoje mais conhecida como Administração de Recursos Humanos.
Foi então que estribados nos seus estudos, as “Constituições” de 1967/69, (97, § 1º) e de 1988 (37, II) ratificaram a disposição na Lei Maior (CF/1946) em que as oportunidades de trabalho, ou seja, o ingresso no serviço público só se daria através de concurso público. Como na Europa já se adotava este critério, a CF de 1967/69 confirmou o dispositivo daquela Carta assim redigida: “A primeira investidura em cargo de carreira e em outros que a lei determinar efetuar-se-á mediante concurso, precedendo inspeção de saúde (grifo meu)”. Assim, estava inaugurado em nosso país o começo do “sistema do mérito” e nos anos seguinte o Dr. Belmiro Siqueira se encarregaria de introduzir através do Departamento Administrativo do Serviço Público – DASP, órgão inspirado e criado por ele, os “planos de carreiras, cargos e salários” em todos os Ministérios do país. Foi assim que a máquina do Estado brasileiro saiu do marasmo em que se encontrava, com funcionários admitidos sem nenhuma qualificação e os já em exercício passaram a ter cursos de aperfeiçoamento e capacitação para maior e melhor desempenho e produtividade.
Adveio, então os “ventos da bonança”, pois os funcionários com maior preparo e capacitação produziam mais e melhor e avançavam nas carreiras, mediante avaliação periódica, com recompensa financeira. Todavia, o sonho durou pouco e só permaneceu enquanto o lúcido Administrador citado permaneceu à frente do comando da política de pessoal no serviço público federal até o golpe militar de 1964, quando desmantelaram e abandonaram propositadamente a construção de um projeto de altíssima importância para a nação.
A seguir veio a CF de 1967 e Emenda 1/69 onde se introduziu a mais vergonhosa e mal intencionada disposição, de inspiração delfiniana, que no § 1º do seu artigo 97 estatuía “A primeira investidura em cargo público dependerá de aprovação prévia, em concurso público de provas ou de provas e títulos, salvo os casos indicados por lei (grifo meu). E no seu artigo 106: O regime jurídico dos servidores admitidos em serviços de caráter temporário ou contratados para funções de natureza técnica especializada será estabelecido em lei especial” (grifo meu). Foi daí que adveio os famosos “trens da alegria” aos apaniguados e apadrinhados das mais variadas espécies, vez que não havia nenhuma dificuldade para se admitir qualquer pessoa sem nenhum preparo nos três âmbitos (federal, estadual e municipal). O critério era o “QI” (quem indica) e não “CP” (competência profissional).
O artifício para uma pessoa protegida galgar um cargo alto no serviço público também era de uma facilidade gregoriana. Todos os Poderes da República, na época, eram “useiros e vezeiros” das benesses abertas por aquela indigitada CF. Por exemplo, um parente de qualquer alto funcionário com formação de advogado, fazia um concurso e era aprovado para o cargo de “agente de portaria” (primeira investidura) e posteriormente o mesmo seria aproveitado e readaptado num cargo próprio (isolado) como Assistente Jurídico no seu gabinete. E até quando permaneceu assim? Até o advento da CF/88 que fechou todas as “comportas e ralos” para a admissão sem critérios legais e/ou morais, mas ainda ficou a “contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público” (inciso IX do art. 37), cuja interpretação e prática tem sido alvo de severas críticas do povo, em especial do Ministério Público (guardião da lei), a quem interessa fiscalizar e controlar os atos dos agentes públicos.
E o que trouxe de novo nesta área a CF/88? E o que passamos a analisar. Nenhum dos três âmbitos do Serviço Público ainda hoje cumpre satisfatoriamente a Constituição Federal no que concerne à política e administração de recursos humanos. Embora estejamos no terceiro milênio quando a aplicação e avanço da ciência e tecnologia noutros campos estejam até bem adiantadas em muitos países, inclusive no Brasil, no que concerne a valorização e tratamento do servidor público nosso país é também um dos últimos. Na verdade acho que ainda nada mudou, por isso a razão de tantas greves e reivindicações dos servidores de quadros efetivos. A União e alguns Estados brasileiros pouco avançou neste campo, mas por negligência e ao arrepio da lei passaram a se preocupar mais com o desempenho econômico do país.
Ora, todos nós estamos sobejamente convencidos de que nada vale o crescimento econômico sem o aumento da qualidade de vida de seus habitantes (IDH). É o caso do Brasil que chegou a ser o 8º (oitavo) na escala de importância mundial, mas sempre na marca de um dos últimos na distribuição de riqueza, acompanhado só por um pobre país africano. Lamentável, não!? E porque isto acontece? Porque não temos uma política e ações abrangentes no campo da educação de forma efetiva e continuada. E o sistema do mérito está contido exatamente dentro deste contexto. A admissão mediante concurso e a formação de quadros de carreiras com servidores preparados através de cursos de capacitação e reciclagens deve fazer parte de uma política permanente de aperfeiçoamento. É o país como um todo que ganha com isto. Se não, continuaremos com um Serviço Público improdutivo e oneroso e com os conhecidos desvios de função. E num Setor com dez servidores lotados, apenas três bem treinados e capacitados produziriam mais e melhor.
O DASP era o órgão centralizador que se encarregava destes trabalhos com eficiência e eficácia. No momento em que o mesmo foi extinto e passou-se a descentralizar tais ações por necessidade e a critério da cada órgão de governo, presenciamos com amargura o abandono desta diretriz. O objetivo era de que os três âmbitos do Estado brasileiro criassem seus órgãos que viessem a cuidar desta área de forma cabal e abrangente. Atualmente, algumas Prefeituras de capitais e outras de cidades maiores do interior do país criaram seus Institutos, mas pouco avançaram neste sentido.
Na atualidade, só o governo federal tem alguns bons planos de carreiras e uma escola de administração para aperfeiçoamento de servidores no âmbito da Receita Federal, ou seja, a Escola de Administração Fazendária. A maioria dos Estados e quase a totalidade dos municípios brasileiros não dão a menor importância às disposições constitucionais da espécie, mesmo com a imposição da Lei.
Vejamos o que diz o artigo 37 (DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA) da CF em vigor:
Caput – “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte (grifo meu):
I – os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei.
II – a investidura em cargos ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;
V – as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;
§ 2º - A não observância do disposto nos incisos II e III implicará a nulidade do ato e a punição da autoridade responsável, nos termos da lei “(grifos meus).
O inciso I já veio com o texto original da CF e é norma consagrada por todas as constituições democráticas no Estado de Direito. Quanto à disposição do inciso II, se por um lado esta trouxe avanço, qual seja, à seleção por categorias profissionais obrigando a administração pública nos três âmbitos instituírem leis criando planos de carreiras e de cargos e salários, por outro, com sua parte final fez criar a maior corrupção política neste país, pela distribuição de cargos de confiança. A imensa maioria dos municípios deste país cumpre de forma insatisfatória a parte positiva deste inciso que se apresenta de forma imperativa na CF.
Ora, se o mencionado critério legal não fosse tão importante para o Serviço Público não teriam os estudiosos e legisladores a preocupação de inserir na Carta Magna tal diretriz. Passados todos estes anos vemos agora, mais do nunca, a necessidade de Reforma Política através da qual o Congresso deve propor mudança global e de critérios de suprimento de Recursos Humanos na Administração Pública, em especial na distribuição de cargos de confiança. A parte final do inciso II do art. 37 acima citado é o principal vetor de todas as mazelas que hoje vemos acontecer em todo o país. É a chamada distribuição de cargos por critérios políticos permitidos pela CF para atender os partidos políticos da base aliada do Poder Governante.
Por isto afirmo de forma radical que para o exercício de qualquer atividade, pública ou privada, somente o Sistema do Mérito deve predominar. Quanto às disposições do inciso V, estes tiveram dois objetivos de ordem operacional, que também não foram cumpridos satisfatoriamente; o primeiro, seria de dar oportunidade de valorização aos servidores de carreira para o preenchimento de cargos em comissão de direção, chefia e assessoramento; e o segundo, visaria à profissionalização dos servidores na administração pública e com isto atrair profissionais com maior e melhor qualificação. A disposição do § 2º visa punir os maus gestores públicos que tem por escopo a prática de atos eivados de improbidade e a aqueles que costumam agir por “impulsos fisiológicos” achando que o serviço público só se comanda sem lei. Na mesma linha de preocupação, todavia sob outro enfoque, devemos citar o inciso XXII do mesmo artigo (37) e o inciso XV do art. 52, tentando uma reestruturação institucional das Administrações Tributárias, nos três âmbitos, através dos quais o Congresso Nacional (Introdução da EC 42/2003) pôs à disposição dos Executivos mecanismos para melhoria do desempenho da área fazendária.
Lamentavelmente, parece que todo esse aparato constitucional não está sendo suficiente para consecução destes objetivos. Por isso fico a me perguntar, quem vai cobrar o cumprimento destas imposições legais (constitucionais)? Será a Ministério Público, sob pressão da sociedade organizada ou teremos que esperar que o aumento do nível instrucional e cultural do povo brasileiro o faça naturalmente? Só Deus sabe!
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